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Vitesse, opacité et externalisation : les trois défis des villes inclusives, ouvertes et intelligentes

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Avec plus de 50 % de la population vivant maintenant en milieu urbain, il n’est pas étonnant que nous soyons continuellement en train de remodeler et de réinventer nos villes. Être une grande métropole n’est plus suffisant. Les villes doivent être des entités brillantes, connectées et conscientes d’elles-mêmes ; elles doivent être intelligentes.

Depuis quelques années, l’adjectif « intelligente » renvoie à une certaine vision idéalisée de la ville, où tout peut être contrôlé à l’aide de capteurs (l’Internet des objets) et où des logiciels gouvernent en automatisant une bonne partie des processus décisionnels et de la prestation des services. Ces derniers se présentent sous la forme de solutions offertes par le secteur privé pour les villes intelligentes. Un article publié en 2012 dans McKinsey&Company soutient que ces solutions vont permettre de réduire, « d’ici 10 ans, 50 % de la consommation d’énergie, 20 % de la circulation routière et 20 % des crimes, en plus d’améliorer de 80 % la consommation d’eau » (traduction libre). Mais un tel avancement, quoiqu’avantageux, n’est pas sans risque. Nous soutenons qu’un enthousiasme sans borne pour la technologie intelligente peut avoir des répercussions négatives sur nos efforts de transparence et de responsabilisation des villes, réalisées par la transition vers des données ouvertes et un gouvernement ouvert.

Le Canada a sa propre étude de cas flambant neuve d’optimisme technologique, soit la création de Sidewalk Labs à Toronto, une entreprise d’Alphabet. Son objectif est de mettre en place, en collaboration avec Waterfront Toronto, un important projet de régénération urbaine et de ville intelligente pour l’est du secteur riverain de Toronto. Ce projet est déjà une source d’inquiétudes chez les commentateurs locaux qui y voit une tentative de solutionnisme technologique, et d’autres encore qui soulignent à quel point il ne tient pas compte des connaissances en urbanisme et même en politique et favorise une gouvernance algorithmique s’appuyant sur la demande du marché. Certains ont aussi exprimé des inquiétudes sur les problèmes d’équité, de protection de la vie privée et de capacités du gouvernement. Des voix se sont exprimées, demandant la possibilité d’avoir plus de temps et de moyens pour débattre davantage de ces sujets.

Il n’y a pas de doute qu’une pause collective qui donne davantage de temps pour discuter est un pas dans la bonne direction. Cependant, avec un sujet aussi vague que celui des villes intelligentes, quels sont les réels enjeux dont il est question ici ? N’importe quelle nouvelle technologie ou solution peut aggraver l’inégalité sociale ou les problèmes de confidentialité des données. La différence, c’est que les villes intelligentes, peu importe la définition qu’on leur donne, vont considérablement augmenter la vitesse et l’opacité du processus décisionnel du gouvernement, alors même que les outils et les procédés concernés sont contrôlés à l’extérieur du gouvernement. Ce problème, nous croyons, peut être divisé en trois éléments propres aux villes intelligentes : la vitesse, l’opacité et l’externalisation. Ces trois aspects rendent la relation entre les citoyens et les citoyennes et le gouvernement plus difficile. Notre désir d’avoir un gouvernement efficace ou efficient dans la prestation de service se heurte alors aux besoins de transparence, de responsabilisation et de participation citoyenne.

Vitesse

La vitesse, ou la rapidité, correspond au débit de données collectées, traitées et en circulation grâce aux solutions de la ville intelligente. Elle comprend l’analyse des sentiments fondée sur les données issues des réseaux sociaux ; des capteurs de l’Internet des objets ; et de la contribution des citoyens et des citoyennes par la production participative (comme les rapports du 311). La vitesse correspond aussi au rythme de la prise de décisions. Les villes intelligentes qui automatisent la régulation du trafic ou la répartition des forces de police selon des analyses prédictives du crime réduisent drastiquement le délai entre la collecte de données, l’analyse et la prise de décision, laissant peu de temps pour l’intervention humaine.

Ces mesures sont aussi un obstacle à la participation citoyenne dans la ville. Les mouvements pour l’ouverture des données et des gouvernements, dans lesquels se sont engagés des États de partout au monde, exigent la transmission de données ouvertes. Des idéaux, tels que l’ouverture par défaut, sont alors remis en question. « Ouvert par défaut », un principe de la Charte sur les données ouvertes qui stipule que les données et les processus du gouvernement doivent être transparents pour le public, est difficile à atteindre dans un système qui prend ses décisions en fonction d’une multitude de sources de données, dont certaines en temps réel. L’adhésion aux principes de la Charte des données ouvertes signifie aussi que de plus en plus d’acteurs adoptent l’ouverture par défaut, définie dans le contexte de la transparence et de la responsabilisation du gouvernement. D’un point de vue politique, l’ouverture par défaut du gouvernement est une idée positive – elle améliore la confiance des citoyens et des citoyennes, et par le fait même leur participation politique, et diminue les risques de corruption. Cependant, l’ouverture par défaut repose sur une perception paradigmatique de la « lenteur » du gouvernement. Les villes intelligentes visent la rapidité, parfois au détriment de la transparence et de la participation citoyenne. Doit-on vraiment exiger de pouvoir surveiller la transparence du gouvernement en temps réel ? Quels sont les recours politiques possibles pour aider à prévenir les mauvaises décisions ?

Opacité

Les systèmes intelligents, les aides à la décision et les analyses prédictives sont des systèmes qui reposent sur des modèles de traitement des données (fonctionnant grâce à des algorithmes) qui transmettent aux utilisateurs (comme les autorités municipales) les analyses des résultats ou les ensembles de mesures recommandées. L’opacité du fonctionnement interne des solutions logicielles cache la vraie nature du pouvoir derrière les processus décisionnels, à la fois pour les citoyens et les citoyennes et pour les fonctionnaires. Sans une équipe dédiée d’informaticiens, de géographes, d’ingénieurs en logiciel, de mathématiciens et d’autres employés (une attente exagérée pour tous les gouvernements), une ville ne peut espérer comprendre réellement son propre processus décisionnel et d’allocation des ressources lorsque ces derniers dépendent de solutions impénétrables.

Comme pour la question de la vitesse, l’opacité a d’autres répercussions sur la participation citoyenne. Les gouvernements ouverts, idéalement, collaborent avec la société civile et les citoyens et citoyennes à l’aide des données ouvertes. Nous savons que la publication de ces dernières amène des problèmes supplémentaires liés à la capacité de les lire et de les comprendre, et concernant le fossé numérique. Pour être capables d’interagir avec le gouvernement grâce aux données ouvertes, les citoyens et les citoyennes doivent pouvoir être en mesure de comprendre ces dernières et de les analyser par eux-mêmes. Ce problème de lecture et de compréhension est exacerbé par la ville intelligente – l’intelligence artificielle et les algorithmes ne peuvent être interrogés ou contestés par personne (pas même par les gouvernements) s’ils deviennent juridiquement et techniquement opaques.

Prenez par exemple le Intelligent Operations Center d’IBM, une solution à la ville intelligente qui regroupe des données de sources multiples (y compris des gouvernements, des médias sociaux et de publications citoyennes) dans une interface unique. Une fois la majorité du traitement et de l’analyse des données effectuée par le logiciel, quel est l’intérêt de demander aux citoyens ou aux citoyennes de donner leur avis aux autorités municipales ? Quelles méthodes d’analyse des réseaux sociaux (ARS) ont été utilisées pour analyser les données ? Ni les citoyens et les citoyennes ni les autorités municipales n’auront de compréhension commune des processus décisionnels et pourtant, nous plaçons toute notre confiance dans ce type de solutions seulement en raison de leur nature. Cette question est rendue encore plus problématique par l’introduction de systèmes non linéaires, tels que les réseaux neuronaux, qui peuvent créer des résultats imprévus à partir de données d’entrée. Même si les solutions issues des technologies de l’information (TI) peuvent réduire la charge de travail requise pour traiter les données, les fonctionnaires doivent quand même comprendre les problèmes potentiels, du traitement des données à la protection de la vie privée, pour mieux surveiller les résultats. Les techniques d’agrégation spatiale, on le sait, sont faillibles en matière de protection de la vie personnelle. Les recherches démontrent par exemple que les patients en milieu médical peuvent être identifiés grâce aux données agrégées. Des compromis doivent aussi être faits entre l’agrégation nécessaire à la protection de la vie privée et le besoin de préserver la distribution spatiale pour l’analyse des données. Il est de la responsabilité des autorités municipales de comprendre le processus décisionnel, de le rendre compréhensible aux citoyens et aux citoyennes et d’en être responsable. L’excuse qui veut que la technologie soit trop compliquée pour être expliquée (mais que l’on devrait quand même faire confiance aux résultats) ne sera pas une raison acceptable à l’ère du gouvernement ouvert.

Externalisation

La complexité des villes intelligentes est augmentée par le fait que la majorité des solutions et que le développement technologique général proviennent du secteur privé. Même s’il ne manque pas de programmeurs sur le marché du travail, les systèmes d’information deviennent de plus en plus complexes et hors d’atteinte des gouvernements qui souhaitent les mettre en place et les maintenir. Les gouvernements courent donc le danger de devenir des otages de leurs propres systèmes informatiques externalisés, avec une dépendance à ce monopole encore plus profonde que celle qui a mené à l’action antitrust de 1998 entre les États-Unis et Microsoft.

Les processus de collecte et de gestion des données par les gouvernements ne sont certainement pas parfaits. Dans un monde où les prises de décisions s’appuient sur les données, il est d’autant plus important que ces dernières soient représentatives des citoyens et des citoyennes. Les personnes qui ne sont pas représentées par les données (par exemple lors de recensement ou de sondage) deviennent invisibles pour le gouvernement et elles sont donc désavantagées lors de l’attribution des ressources par les autorités municipales. L’inégalité de la représentation dans les données est, par exemple, une réalité de la ville de New York et elle est appelée « la pauvreté en données ».

Les systèmes intelligents, comme les réseaux de capteurs, ont le potentiel de combler ces lacunes. Cependant, s’ils sont opaques et qu’ils échappent au contrôle du gouvernement, il devient de plus en plus difficile de détecter où sont les problèmes de pauvreté en données. La capacité du gouvernement de contrôler, de surveiller et de se transformer dépend grandement du maintien des outils à sa disposition.

Les trois éléments problématiques décrits ci-dessus peuvent être réunis sous un seul thème : la perte de contrôle du gouvernement sur ses propres données et son processus décisionnel. Les villes de partout au monde devront bientôt faire face au dilemme de l’harmonisation des besoins en matière de services et d’efficience (réalisée au moyen de la technologie) avec la mise en place d’un gouvernement transparent et responsable (réalisée au moyen de la même technologie).

Déjà, une liste de questions critiques est en cours de création par Bianca Wylie, une défenseure du gouvernement ouvert de Toronto, en collaboration avec Dr Pamela Robinson (Ryerson University) et Dr Renee Sieber (Université McGill). Une autre solution possible serait de mettre en place une épreuve décisive, ou une liste de vérification, qui pourrait être utilisée par les fonctionnaires même et dont ils seraient individuellement responsables. Nous avons quelques suggestions de questions, divisées par thème :

Les données et la prise de décision

  • Est-ce que je sais d’où proviennent les données qui soutiennent ma prise de décision (puis-je identifier la source des données issues d’ensembles agrégés) ?
  • Puis-je avoir accès aux données brutes et les transformer moi-même ?
  • Est-ce que je sais comment les données brutes ont été traitées et validées ?
  • Puis-je intervenir rapidement sur des analyses automatisées ou des décisions ?

La participation

  • Lorsque j’engage le dialogue avec le public, suis-je capable de décrire mon processus décisionnel de manière précise et dans son entièreté, et le processus que je tente d’expliquer est-il fondé sur les faits ?

L’accès à l’information et la protection des renseignements personnels et les données ouvertes

  • Comment puis-je faire en sorte que les données transmises à la suite de demandes liées à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels ne sont pas retraçables à un individu ?
  • Comment puis-je préserver l’intégrité des données ouvertes lors de leur transmission, tout en respectant leur confidentialité ?
  • De quelle manière pourrait-on procéder à un inventaire des données ouvertes des villes intelligentes pour prioriser leur transmission ?

Le futur des villes

Les acteurs qui tentent de rationaliser le côté progressif et « humaniste » du mouvement des villes intelligentes font souvent l’erreur de voir ces dernières, l’intelligence artificielle et les algorithmes comme un simple problème d’application de la technologie. Même dans son argument qui soutient que les villes intelligentes doivent « entraîner un changement de l’équilibre des pouvoirs entre l’utilisation des technologies de l’information par les entreprises, les gouvernements, les communautés et la population générale des villes… » et que « les “vraies” villes intelligentes pourraient utiliser les TI pour améliorer les débats démocratiques sur le type de ville qu’elles veulent mettre en place » (traduction libre), Robert Holland oublie un élément essentiel : si les gouvernements externalisent leurs capacités (et leurs responsabilités) d’élaborer les solutions des TI (donc s’ils perdent le contrôle sur les processus), les solutions qui émergent ne sont pas garanties ou durables.

La mobilisation de multiples parties prenantes et les modèles existants de partage des données qui nous permettent d’identifier les intérêts partagés, d’arriver à une entente sur les valeurs à mettre de l’avant (comme la protection de la vie privée) et de négocier les conditions de la collaboration pourraient être menacés dans une ville intelligente qui désintègre les collectivités et les communautés en demandes individuelles. Les problèmes présentés ci-dessus vont prendre encore plus d’importance avec l’annonce récente d’Infrastructure Canada sur le Défi des villes intelligentes, un investissement majeur de 75 M$ du gouvernement fédéral. Maintenant que les villes intelligentes font l’objet d’investissements majeurs et que le mouvement est dynamique, le plus grand défi est la mise en pratique des principes du gouvernement ouvert au sein de la ville intelligente. Comment pouvons-nous passer de la simple utilisation de la technologie à la mise en place de villes à la fois intelligentes, inclusives et ouvertes ?

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